Mittwoch, 25. Oktober 2017

Ein Fortschritt bei der Eindämmung von Lohndumping. Oder? Die EU, die Entsenderichtlinie, ein Kompromiss - und seine Ambivalenz

Das hat man ja nun auch nicht alle Tage: positive Meldungen über die Arbeitsbedingungen vieler Menschen. Normalerweise muss man ja den schlechten Nachrichten zunehmend atemlos hinterherlaufen. Da tut es gut, wenn man solche Artikel-Überschriften zur Kenntnis nehmen darf: EU-Länder stellen neue Regeln gegen Sozialdumping auf. Oder EU-Minister einigen sich auf Maßnahmen gegen Lohndumping. Und das hier hört sich nun wirklich sehr gut an: Gleicher Lohn für gleiche Arbeit am selben Ort: »Wer in einem anderen EU-Land arbeitet, der bekommt häufig weniger Lohn. Die geplante Reform der Entsenderichtlinie soll ausländische Arbeitnehmer vor Lohn- und Sozialdumping schützen und damit einen fairen Arbeitsmarkt in Europa schaffen.« Was kann man mehr wollen? Nun wird hier berichtet über ein Ergebnis des Treffens der Arbeits- und Sozialminister der EU und die zuständige EU-Sozialkommissarin Marianne Thyssen hat das Ergebnis als Kompromiss bezeichnet. Nun weiß jeder, der sich mit der EU beschäftigt hat, dass Kompromiss hier nicht selten der kleinste gemeinsame Nenner bedeutet, zumindest aber die nicht einseitige Auflösung widerstreitender Interessen innerhalb der Union. Vor diesem Hintergrund lohnt es sich, einmal genauer hinzuschauen, um was es da eigentlich genau geht.

Konkret geht es um die 1996 in die Welt gesetzte Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern, auch als "Entsenderichtlinie" bekannt.

Wie so oft kann man hier den Mechanismus von (anfangs sicher) gut gemeint und (später dann) ganz anders gelandet studieren: Die Richtlinie wurde ursprünglich geschaffen, um ins Ausland „entsandte Arbeiter“ zu schützen. So konnten beispielsweise Franzosen im EU-Ausland arbeiten, ohne die großzügige französische Sozialversicherung zu verlieren - denn die Richtlinie verschließt gerade den Zugang zu dem Sozialversicherungssystem des Ziellandes: Für entsandte Arbeitnehmer gelten hier während der ersten 24 Monate einer Entsendung die Bestimmungen des Herkunftslandes. Der EU-Beitritt der osteuropäischen Länder hat dieses Prinzip aber auf den Kopf gestellt. Jetzt wird mit Hilfe dieses Regelwerks schlicht und einfach krasses Lohn- und Sozialabgabendumping betrieben.

Und gerade die erwähnten Franzosen hat das hart getroffen. Das wurde bereits am 4. Dezember 2013 in diesem Blog thematisiert: Es geht leider nicht einfacher: Das real existierende Wohlstandsgefälle in der EU, eine eigentlich gut gemeinte Richtlinie sowie osteuropäische Billigarbeiter in Frankreich und am Bett von Pflegebedürftigen in Deutschland: »... Baufirmen oder Großbauern (haben) in Frankreich in diesem Jahr etwa 350.000 Arbeiter vorwiegend aus Osteuropa geholt, wie Schätzungen der französischen Arbeitsverwaltung besagen. Europaweit soll eine Million Arbeiter aufgrund der EU-Richtlinie in Partnerstaaten „entsandt“ sein. Frankreich stellt damit ein Drittel dieser „Lowcost-Arbeiter“.« So könnte man das Ende 2013 lesen. Die Zahl von einer Million Entsendearbeitnehmer muss heute aber nach oben korrigiert, konkret: verdoppelt werden. Es sind mittlerweile 2,05 Millionen Arbeitnehmer. Allein in Deutschland waren 2016 nach Gewerkschaftsangaben etwa 561.000 Beschäftigte vor allem aus den östlichen EU-Ländern tätig – die meisten nach Regeln der Entsenderichtlinie.

Und bereits damals wurde der Mechanismus beschrieben, über den das, was so abstrakt als Sozial- und Lohndumping daherkommt, mit Leben gefüllt wurde - und wird: »Ein Rumäne kostet seinen französischen Arbeitgeber deshalb deutlich weniger, weil die Sozialabgaben in seinem Land viel niedriger sind als in Frankreich. Er hat zwar laut Direktive Anspruch auf den im Land oder der Branche gültigen Mindestlohn. Den erhält er aber nur auf dem Papier: Meist werden davon diverse Ausgaben für Kost und Logis abgezogen – selbst wenn er auf dem Zeltplatz oder im Hühnerstall übernachtet.«

Man muss sich den doppelten Dumpingeffekt bewusst machen: Zum einen haben die entsandten Arbeitnehmer nur Anspruch auf den Mindestlohn (oder allgemeinverbindlich erklärte Branchenmindestlöhne) des Ziellandes (also nicht auf die höheren tatsächlichen Löhne in der Branche oder gar auf Tariflöhne, was natürlich die einheimischen Arbeitnehmer "verteuert"), zugleich kommt erschwerten hinzu, dass den betroffenen Arbeitnehmern nach vielen Berichten oftmals selbst der Mindestlohn vorenthalten wird. Und es kommt noch ein dritter Dumpingeffekt hinzu:

Von großer Bedeutung sind die Einsparpotenziale aus Arbeitgebersicht bei den Sozialabgaben auf den Faktor Arbeit. Wenn man heute davon ausgehen, dass eine Arbeitsstunde in Deutschland mit 33 Euro, in Bulgarien hingegen mit 4,40 Euro zu Buche schlägt, dann kann man sich ausrechnen, mit was für einem Kostenvorteil ein Entsendeunternehmen aus Bulgarien kalkulieren kann, wenn man weiß, dass bisher 24 Monate lang die Sozialabgaben auf den deutlich niedrigeren Lohn im Herkunftsland der Entsendearbeitnehmer abgeführt werden müssen, nicht aber die Abgaben, die normalerweise dort anfallen, wo die dann arbeiten.

Und ebenfalls schon 2013 wurde hier dieser wichtige Punkt angesprochen: »Für das Unternehmen in dem Zielland ist es ein weiterer Vorteil, dass die entsendenden Agenturen verantwortlich sind für die Einhaltung der Schutzbestimmungen, so dass man Verantwortung immer abdrücken kann. Das erschwert zugleich die Arbeit der Kontrollbehörden.« Oder sagen wir es deutlicher: Es verunmöglicht deren Arbeit.
Vgl. dazu auch die bereits 2015 veröffentlichte Ausarbeitung von Carmen Molitor: Geschäftsmodell Ausbeutung: »Auf dem deutschen Arbeitsmarkt haben sich düstere Nischen gebildet, wo die grundle- gendsten sozialen Errungenschaften für mobile Beschäftigte aus östlichen EU-Ländern nicht mehr gelten. In dieser Schattenwelt diktieren Arbeitgeber willkürlich die Wochenarbeitszeit, umgehen trickreich Mindestlöhne, verändern abgeschlossene Verträge nach Belieben nachträglich, kürzen systematisch Löhne oder unterschlagen sie, zahlen keine Lohnfortzahlungen bei Krankheit oder Urlaub und gewähren keinen Kündigungsschutz. Ausbeutung von mobilen ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern geschieht in immer mehr Branchen und in grundsätzlich legalen, für übergangsweise Einsätze gedachten Beschäftigungsformen – darunter Werkverträge, grenzüberschreitende Leiharbeit und bestimmte Formen von Entsendung. Auch Scheinselbstständigkeit ist üblich, vom Werkvertrags-Beschäftigten aber oftmals kaum nachzuweisen. Die Kontrollbehörden sind überlastet und nicht ausreichend mit Personal und Mitteln ausgestattet. Sie prüfen zudem eher, ob Steuer- und Sozialabgaben korrekt geleistet werden und weniger, ob menschenwürdige und rechtskonforme Arbeitsbedingungen herrschen. Ein Teufelskreis des Lohn- und Sozialdumpings droht, denn wer keine Regeln einhält und dennoch kaum Gegenwehr oder Kontrollen fürchten muss, kann seine Dienstleistungen konkurrenzlos günstig anbieten. Dringend geboten sind eine deutliche personelle Stärkung der Kontrollbehörden sowie eine Verbesserung ihrer Koordination. Vieles spricht für die Gründung von Schwerpunktstaatsanwaltschaften und eine Beweislastumkehr bei Scheinselbstständigkeit. Ebenfalls wichtig erscheint ein Verbandsklagerecht für Gewerkschaften, damit in Fällen, in denen vereinzelte Beschäftigte sich nicht wehren können, Gewerkschaften gegen Missstände juristisch vorgehen können.«
Nun kann man mit Blick auf die angesprochene Wettbewerbsverzerrung zugunsten der ausländischen Entsendeunternehmen durch die (in der Praxis dann häufig lediglich auf dem Papier stehende) Bindung (nur) an den Mindestlohn tatsächlich davon sprechen, dass die jüngsten Beschlüsse der Arbeits- und Sozialminister der EU hier eine eindeutige Verbesserung bringen könnten, wenn sie denn mal in Kraft treten sollten.

Denn künftig sollen für Entsandte und Einheimische grundsätzlich die gleichen Regeln zur Vergütung gelten. Sie sollen nicht nur den gleichen Stundenlohn wie einheimische Beschäftigte bekommen. Sie sollen auch bei den übrigen Standards gleichgestellt werden – also beim Urlaub, die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall und gegebenenfalls ein 13. Monatsgehalt.
Auch die zeitliche Inanspruchnahme soll begrenzt werden nach dem Mehrheitsbeschluss der Minister. Die Entsendungszeit soll künftig zwölf Monate, in Ausnahmefällen auf Antrag der Firma bis zu 18 Monate betragen dürfen - und in dieser Zeit gilt dann weiterhin die Regelung, dass man nicht die Sozialabgaben des Ziellandes zahlen muss (vgl. EU-Sozialminister beschließen neue Regeln gegen Lohndumping). Ursprünglich hatte die EU-Kommission eine Begrenzung auf 24 Monate vorgeschlagen. An anderer Stelle wird allerdings darauf hingewiesen, dass das für die Praxis kaum relevant sei, denn im Durchschnitt arbeiten entsandte Arbeitnehmer laut EU-Kommission nur vier Monate im Ausland.

Dass es sich um einen Kompromiss handelt, kann man auch an diesem Punkt erkennen, der in der Berichterstattung nur selten erwähnt wird: Vereinbart wurde eine vierjährige Übergangszeit, bis die neue Regelung greifen kann.

Und ein Bereich wurde übrigens vollständig ausgeklammert: Beim Speditionsgewerbe sollen vorerst weiterhin die Regeln der alten EU-Entsenderichtlinie gelten. Neue Regelungen sollen zu einem späteren Zeitpunkt in einer Reform einer EU-Richtlinie zum Transportsektor festgehalten werden. Wie kann man die Ausklammerung dieses wichtigen Bereichs verstehen? Beim Speditionsgewerbe sorgen sich nicht nur osteuropäische Staaten um die Auswirkung auf ihre Lkw-Fahrer; auch Spanien und Portugal fürchten hier Nachteile und haben bei den Verhandlungen eine Ablehnung signalisiert.
Man braucht deren Stimmen allerdings beim Gesamtpaket, denn obgleich auch die nun verabschiedete geplante Neuregelung ein Kompromiss darstellt, haben Polen, Ungarn, Lettland und Litauen dagegen gestimmt, Großbritannien, Irland und Kroatien haben sich enthalten. Die anderen Länder hätten sich für die Vereinbarung ausgesprochen, hieß es von Seiten der estnischen EU-Ratspräsidentschaft. Für eine Reform der EU-Entsenderichtlinie bedarf es einer qualifizierten Mehrheit. Das bedeutet, dass 55 Prozent der Mitgliedsstaaten, die gleichzeitig mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren, für die Reform stimmen.

Dass das in der Praxis kein wirklich vernichtender Schlag gegen Sozial- und Lohndumping werden wird/kann, lässt sich verdeutlichen, wenn man sich als Beispiel die Zustände in der Bauwirtschaft anschaut. Vgl. hierzu die Darstellung in dem Beitrag Der Mindestlohn, seine Umgehung und ein riesiges Gefälle zuungunsten der "guten" Arbeitgeber. Das Beispiel Bauwirtschaft vom 19. April 2016.

Interessant ist aber auch dieser Punkt: Während in der ersten Welle der Berichterstattung eher überrascht bis beeindruckt aufgegriffen wurde, dass die EU offensichtlich doch noch in der Lage ist, die Arbeitnehmerrechte zu stärken, konnte man in einer zweiten Welle zahlreiche Äußerungen registrieren, die neben der Ablehnung der osteuropäischen Länder, die um ihre Geschäftsmodell fürchten, klar erkennen lassen, dass auch und gerade die reichen Volkswirtschaften wie Deutschland und Frankreich und Österreich zum Beispiel Profiteure des bisherigen Systems der Entsendearbeitnehmer sind, das ja auf dem enormen Wohlstandsgefälle innerhalb der EU basiert. So titelt Hannelore Crolly: EU-Reform bringt mehr Lohn und Rechte, aber zu welchem Preis? Sie ruft für das Fragezeichen die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) in den Zeugenstand und zitiert die mit den Worten, »dass es für europäische Unternehmen künftig faktisch einfacher sein werde, einen Beschäftigten nach Indien oder Chile zu entsenden als nach Frankreich oder Italien.« Na ja, der Export europäischer Arbeitnehmer nach Indien oder Chile ist jetzt ein wohl eher sehr theoretisches Beispiel.
Der eigentliche Punkt von Crolly ist ein anderer: Sie sieht die Gefahr der Betriebsverlagerung. Am Beispiel der Schlachthäuser: »... wenn Schweine, nicht aber Arbeiter ungehindert über Grenzen gehen dürfen, wandern die Schlachthäuser eben in den Osten ab, dorthin, wo die Arbeit weiter billig ist.«
Andere wollen gar nicht erst mit Fragezeichen arbeiten, sonder kommen gleich zum Kern der Sache: Neue Entsende-Regeln schlecht für deutsche Firmen. Hier wird der Arbeitsmarkt-Experte des arbeitgeberfinanzierten Instituts der deutschen Wirtschaft (IW), Holger Schäfer, mit den Worten zitiert, dass wenn die Regelung kommt, dann »kann es zu einer Verteuerung von Leistungen kommen, die deutsche Unternehmen von ausländischen Anbietern beziehen.« Ja klar, denn es ging ja ursprünglich, wir erinnern uns, um die Bekämpfung oder wenigstens Eindämmung von Lohndumping.
Da wundert es einen nicht, wenn wir vermeldet bekommen: Arbeitgeber beklagen neue EU-Regeln gegen Sozialdumping. Dies sei "ein schwarzer Tag für den Binnenmarkt und die vier Grundfreiheiten in der EU", wird der Hauptgeschäftsführer Oliver Zander vom Arbeitgeberverband Gesamtmetall zitiert. Es wäre wahrlich ein schwarzer Tag vor allem die, die aufgrund der bislang unschlagbaren Kostenvorteile, die mit der Inanspruchnahme billigster Arbeit aus Osteuropa hier ihre Geschäfte gemacht haben.
Die Schweizer haben ja oft ihren ganz eigenen Blick auf die Sachen und deshalb an dieser Stelle ein Blick in die "Neue Zürcher Zeitung". Dort hat René Höltschi seine Sichtweise unter diesen mehr als eindeutigen Titel gestellt: Sozial verbrämter Protektionismus. "Sieg gegen Sozialdumping"? Man solle sich von solchen Worten nicht einlullen lassen, so Höltschi. Und er verteidigt die bisherige Praxis mit einer ökonomisch scheinbar schlüssigen Lehrbuch-Argumentation: »Unternehmen aus ärmeren Staaten können so trotz geringerer Produktivität wettbewerbsfähig sein und zur Aufholjagd ihres Landes beitragen.« Die schicken also ihre Bauarbeiter nach Deutschland auf die Baustellen, die bekommen dort wenn überhaupt nur die Hälfte des Lohnes wie die Einheimischen, eher weniger, manchmal auch gar nichts, aber das sei deshalb in Ordnung, weil sie ja deutlich weniger produktiv seien. Also bei ganz vielen Bautätigkeiten ist das schlichtweg ein Unsinn. Über so viel Theoriegeschwurbel kann man nur den Kopf schütteln.

Aber selbst die neue Regelung wird in der wirklichen Wirklichkeit die Ausbeutung osteuropäischer Arbeitnehmer nur partiell begrenzen oder erschweren können.

Und in trockenen Tüchern ist das alles übrigens noch nicht: Die Erklärung soll Mitte November bei einem EU-Gipfel der Staats- und Regierungschefs in Göteborg unterzeichnet werden. Zustimmen muss auch noch das Europaparlament, das voraussichtlich noch eigene Änderungsvorschläge machen wird. Da gibt es noch Zeit und Möglichkeiten, an der einen oder anderen Stelle "korrigierend" einzugreifen.

Foto: © Stefan Sell

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